Madrid, 8 de septiembre de 2026
Advertencia preliminar
La presente nota técnica se elabora con carácter urgente a la vista de la información conocida el 8 de septiembre de 2026 sobre las medidas cautelares adoptadas por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en relación con los efectos electorales de determinadas adquisiciones de nacionalidad española producidas al amparo de la disposición adicional octava de la Ley 20/2022, de 19 de octubre, de Memoria Democrática.
La resolución tiene carácter cautelar y el procedimiento judicial continúa abierto. En el momento de redactarse esta nota todavía no se dispone de todos los elementos que permitirán efectuar una valoración definitiva de su alcance.
Por esta razón, las consideraciones que siguen son necesariamente provisionales y podrán ser objeto de revisión, ampliación o modificación a medida que se conozca la fundamentación íntegra de las resoluciones judiciales, los eventuales votos particulares, la sentencia que resuelva el procedimiento y las actuaciones administrativas o judiciales que puedan producirse posteriormente.
Esta nota no sostiene que las nacionalidades españolas ya adquiridas vayan a ser anuladas, ni que exista actualmente un procedimiento general destinado a revisarlas.
Su objeto es más limitado: analizar qué problemas jurídicos podrían plantearse si, como consecuencia de la controversia actualmente abierta, la Administración llegara a examinar determinados expedientes y considerase que algunas adquisiciones de nacionalidad se produjeron sin concurrir o sin haberse acreditado suficientemente alguno de los presupuestos establecidos por la ley.
1. Lo que ha ocurrido: suspensión electoral, no anulación de la nacionalidad
El Tribunal Supremo ha acordado cautelarmente suspender los efectos electorales de determinadas inscripciones en el Censo Electoral de Residentes Ausentes —CERA— correspondientes a personas que adquirieron la nacionalidad española al amparo de la denominada popularmente ley de nietos, salvo cuando pueda acreditarse la condición de exiliado del ascendiente en los términos contemplados por la Ley de Memoria Democrática.
La medida afecta también, según la información conocida, a personas que ya figuraban inscritas en dicho censo y permanecerá vigente mientras se resuelve el procedimiento principal.
Debe comenzarse por una precisión esencial: la medida cautelar conocida no anula ninguna nacionalidad española.
Las personas afectadas continúan siendo, a día de hoy, españolas.
Sin embargo, de esta constatación no debería extraerse una conclusión más amplia de la que realmente permite la resolución.
Resulta correcto afirmar que la medida cautelar no afecta directamente al título de nacionalidad. Resulta mucho más difícil afirmar, en este momento, que la controversia abierta no pueda llegar a producir consecuencia alguna sobre determinados expedientes de adquisición.
La diferencia es importante.
2. La cuestión subyacente: qué ocurre si faltaba un requisito exigido por la ley
La disposición adicional octava de la Ley 20/2022 reconoce, entre otros supuestos, el derecho de opción a determinados descendientes de españoles que hubieran perdido o renunciado a la nacionalidad española como consecuencia de haber sufrido exilio por razones políticas, ideológicas, de creencia o de orientación e identidad sexual.
La Instrucción de 25 de octubre de 2022 de la Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública estableció posteriormente que:
«Se presumirá la condición de exiliado respecto de todos los españoles que salieron de España entre el 18 de julio de 1936 y el 31 de diciembre de 1955».
En esos casos se exigía acreditar la salida del territorio español mediante determinada documentación, pero no una prueba individualizada de la causa política, ideológica o de otra naturaleza contemplada por la ley.
La cuestión jurídica que ahora emerge es evidente.
Si finalmente se concluyera que esa presunción excedió las posibilidades interpretativas de una instrucción administrativa y que la ley exigía realmente la concurrencia de un presupuesto que determinados expedientes no acreditaron, podría plantearse qué sucede con las adquisiciones de nacionalidad reconocidas exclusivamente sobre aquella interpretación.
No existe una respuesta automática.
Y, especialmente, no puede confundirse la falta documental de acreditación del exilio con la existencia de fraude por parte del solicitante.
3. Una Instrucción administrativa no puede modificar una ley
La Instrucción de 25 de octubre de 2022 fue dictada por la Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública y publicada en el Boletín Oficial del Estado.
Las instrucciones administrativas encuentran su marco general en el artículo 6 de la Ley 40/2015, que permite a los órganos administrativos dirigir la actividad de sus órganos jerárquicamente dependientes mediante instrucciones y órdenes de servicio.
Por tanto, una instrucción no ocupa la posición de una ley ni puede, por su propia naturaleza, alterar un requisito establecido por una disposición legal.
Precisamente ahí reside uno de los posibles problemas.
Si una futura resolución judicial concluyera que la Instrucción no se limitó a interpretar la disposición adicional octava sino que amplió su ámbito material, podría discutirse si determinados actos individuales de adquisición se dictaron sobre una interpretación administrativa incompatible con la norma legal que debían aplicar.
Pero tampoco de ello se derivaría automáticamente la desaparición de todas las situaciones jurídicas creadas durante su vigencia.
La invalidez o incorrecta interpretación de una disposición o instrucción administrativa no equivale por sí sola a la nulidad automática de todos los actos individuales adoptados durante su aplicación.
Cada título exigiría su propio análisis.
4. ¿Puede la Administración revisar una nacionalidad ya reconocida?
Éste es probablemente el problema central.
Una Administración no puede simplemente comunicar a una persona que deja sin efecto un acto favorable firme porque posteriormente considere que lo resolvió incorrectamente.
El ordenamiento establece mecanismos específicos de revisión y diferentes garantías en función de la naturaleza del eventual vicio.
A. Declaración de lesividad: actos anulables
Si se considerase que el acto favorable es anulable, el artículo 107 de la Ley 39/2015 contempla la declaración de lesividad para el interés público como presupuesto de su posterior impugnación judicial.
La Administración no anula directamente el acto.
Lo declara lesivo y posteriormente debe solicitar judicialmente su anulación.
La regla temporal es especialmente relevante:
la declaración de lesividad no puede adoptarse una vez transcurridos cuatro años desde que se dictó el acto administrativo.
Además, iniciado el procedimiento, transcurridos seis meses sin haberse declarado la lesividad se produce su caducidad.
En consecuencia, la fecha individual de cada reconocimiento de nacionalidad podría resultar determinante.
No sería jurídicamente equivalente una adquisición reconocida en 2022 a otra reconocida en 2025 o 2026.
B. Revisión de oficio: nulidad de pleno derecho
La situación sería distinta si la Administración pretendiera sostener que concurre alguna de las causas de nulidad de pleno derecho del artículo 47 de la Ley 39/2015.
Entre ellas aparecen dos supuestos que, hipotéticamente, podrían suscitar debate:
- los actos constitutivos de infracción penal o dictados como consecuencia de ésta;
- los actos contrarios al ordenamiento mediante los cuales se adquieren derechos cuando se carece de los requisitos esenciales para su adquisición.
La revisión de oficio de los actos nulos puede promoverse «en cualquier momento» y requiere, con carácter general, dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo correspondiente.
Pero la expresión «en cualquier momento» tampoco significa que la potestad revisora sea absolutamente ilimitada.
El artículo 110 LPAC establece expresamente que las facultades de revisión no podrán ejercerse cuando, por prescripción de acciones, tiempo transcurrido u otras circunstancias, ello resulte contrario a:
- la equidad;
- la buena fe;
- los derechos de los particulares;
- o las leyes.
Por tanto, incluso una eventual construcción de nulidad radical exigiría un análisis individual y estaría sometida a límites.
5. El supuesto específico de falsedad, ocultación o fraude
Existe además una vía específicamente relacionada con la adquisición de la nacionalidad.
El artículo 25.2 del Código Civil establece que la sentencia firme que declare que el interesado incurrió en falsedad, ocultación o fraude en la adquisición de la nacionalidad española produce la nulidad de dicha adquisición.
La acción debe ejercitarse por el Ministerio Fiscal, de oficio o mediante denuncia, dentro del plazo de quince años.
Este supuesto debe separarse radicalmente del anterior.
No puede equipararse:
- quien falsificó un documento;
- quien ocultó deliberadamente una circunstancia decisiva;
- quien actuó fraudulentamente;
con quien aportó documentación auténtica, comunicó correctamente todos los hechos y obtuvo la nacionalidad porque el propio Registro Civil aplicó una Instrucción oficial publicada en el BOE.
Son situaciones jurídicas completamente diferentes.
6. La investigación penal sobre la Instrucción añade una variable, pero no determina por sí sola el resultado
La persona que firmó la Instrucción de 25 de octubre de 2022, entonces directora general de Seguridad Jurídica y Fe Pública, es objeto de unas diligencias iniciadas a raíz de una querella por un presunto delito de prevaricación administrativa relacionado precisamente con aquella Instrucción.
A la fecha de esta nota, lo que consta públicamente es la apertura de diligencias y el traslado al Ministerio Fiscal para informar sobre la admisión de la querella y las diligencias que, en su caso, procedería practicar. No existe, por tanto, una sentencia penal que permita afirmar que se cometió prevaricación.
La presunción de inocencia obliga a mantener esta precisión.
Ahora bien, desde una perspectiva estrictamente hipotética, una eventual sentencia firme que declarase que la Instrucción fue producto de una actuación administrativa constitutiva de delito abriría nuevas cuestiones.
Entre ellas, la posible invocación del artículo 47.1.d) LPAC respecto de actos que hubieran sido dictados como consecuencia de una infracción penal.
Pero tampoco en ese escenario podría afirmarse automáticamente que todas las nacionalidades reconocidas durante la aplicación de la Instrucción fueran nulas.
Sería necesario establecer la relación entre el eventual ilícito penal y cada acto concreto, además de examinar las restantes normas aplicables y la situación del beneficiario.
7. El principio de confianza legítima: probablemente una de las grandes cuestiones
Frente a una eventual revisión aparecería inevitablemente el principio de confianza legítima, relacionado estrechamente con la seguridad jurídica y la buena fe.
Su aplicación tampoco puede resolverse colectivamente.
Debe atenderse a las circunstancias de cada expediente.
No resulta equivalente el caso de una persona que:
- presentó toda la documentación auténtica que le fue requerida;
- no ocultó ninguna circunstancia;
- utilizó el procedimiento oficial establecido por el Estado;
- actuó ante un Consulado o Registro Civil español;
- y obtuvo una resolución favorable conforme a una Instrucción publicada oficialmente;
al de otra persona que conociera la inexistencia de los presupuestos legales, ocultara información, aportara documentación inexacta o participara conscientemente en una actuación fraudulenta.
En el primer supuesto, la confianza legítima podría adquirir una importancia considerable.
El interesado podría sostener razonablemente que no corresponde al ciudadano controlar la legalidad interna de las instrucciones mediante las cuales la Administración dirige a sus propios órganos, especialmente cuando ha actuado de buena fe y ha suministrado información veraz.
Pero tampoco cabe formular la proposición contraria de manera absoluta.
La confianza legítima no puede utilizarse con carácter general para consolidar cualquier situación contraria a una norma legal imperativa.
De ahí que el problema no pueda resolverse mediante una afirmación general.
Habrá que analizar quién tramitó el expediente, qué documentación se presentó, qué información conocía el solicitante, qué requerimientos efectuó la Administración, qué resolución se produjo y cuál era exactamente el presupuesto legal aplicado.
¿Qué ocurriría si finalmente se declarase que la Instrucción fue resultado de una prevaricación?
También aquí sería necesario evitar automatismos.
Beneficiarse objetivamente de un acto administrativo posteriormente declarado delictivo no convierte al ciudadano en partícipe del delito ni acredita su mala fe.
Otra cuestión distinta sería que pudiera probarse que el beneficiario conocía la ilegalidad, colaboró con ella, aportó información falsa o buscó conscientemente obtener una nacionalidad a sabiendas de que no reunía las condiciones legalmente exigidas.
En ese segundo escenario, la invocación de la confianza legítima perdería una parte sustancial de su fundamento.
8. Una dificultad adicional: se trata de nacionalidad de origen
Existe además una peculiaridad especialmente relevante.
La propia Instrucción de 2022 sostiene que quienes ejercitan el derecho de opción de la disposición adicional octava adquieren nacionalidad española de origen, aunque de forma sobrevenida y con efectos desde la adquisición.
El artículo 11.2 de la Constitución establece:
«Ningún español de origen podrá ser privado de su nacionalidad».
Este precepto introduce otra cuestión de considerable complejidad.
Una eventual actuación revisora tendría que determinar si nos encontramos ante una verdadera privación de nacionalidad, constitucionalmente prohibida respecto de españoles de origen, o ante la declaración de que el título mediante el cual aparentemente se adquirió aquella condición fue inválido desde el principio.
No son conceptos equivalentes.
La distinción entre privar de una nacionalidad válidamente adquirida y declarar la nulidad de una adquisición que nunca debió producir efectos jurídicos puede convertirse en uno de los puntos centrales de cualquier futuro litigio.
La cuestión merece especial cautela y no parece posible anticipar ahora una respuesta general.
9. Tampoco está completamente resuelto cuál sería la jurisdicción competente
Existe finalmente una dificultad procesal que no debe pasar inadvertida.
Las nacionalidades de la disposición adicional octava se articulan mediante un derecho de opción ejercitado ante el Registro Civil, y no mediante el procedimiento ordinario de concesión de nacionalidad por residencia.
El artículo 87 de la Ley 20/2011, del Registro Civil, atribuye como regla general al orden civil la impugnación de resoluciones y actos de la Dirección General en esta materia, mientras que exceptúa expresamente las resoluciones relativas a nacionalidad por residencia, que quedan sometidas a la jurisdicción contencioso-administrativa.
Por ello, aunque la declaración de lesividad y la posterior impugnación contencioso-administrativa constituyen mecanismos conocidos y utilizados en otros procedimientos de nacionalidad, no debe darse por sentado que ese cauce sea trasladable sin matices a todas las adquisiciones producidas mediante la disposición adicional octava de la Ley de Memoria Democrática.
La determinación del procedimiento revisor y del orden jurisdiccional competente podría constituir por sí misma una controversia jurídica previa.
10. Los plazos pueden resultar decisivos
Tampoco sería correcto imaginar una eventual revisión como una potestad que pudiera mantenerse indefinidamente sobre todas las personas nacionalizadas.
El régimen temporal varía según el mecanismo empleado:
Actos anulables y declaración de lesividad: cuatro años desde que se dictó el acto.
Nulidad de pleno derecho y revisión de oficio: no existe aquel plazo de cuatro años, pero operan los límites del artículo 110 LPAC relativos al tiempo transcurrido, equidad, buena fe y derechos de los particulares.
Falsedad, ocultación o fraude del interesado: acción de nulidad sometida al plazo de quince años establecido por el artículo 25.2 del Código Civil.
La fecha concreta en que cada persona adquirió la nacionalidad puede, por tanto, tener una importancia jurídica sustancial.
11. No todos los expedientes están en la misma situación
Cualquier eventual revisión debería distinguir, como mínimo, varios grupos:
a) Expedientes en los que existe prueba documental suficiente del exilio.
La controversia sobre la presunción establecida por la Instrucción tendría, en principio, una incidencia limitada.
b) Expedientes en los que el exilio existió realmente, pero no se documentó individualmente porque la Administración aplicó la presunción temporal de la Instrucción.
Podría existir la posibilidad de acreditar ahora aquel presupuesto material.
c) Expedientes en los que únicamente consta que el ascendiente salió de España dentro del período establecido por la Instrucción, sin conocerse suficientemente las razones de la emigración.
Este probablemente sería uno de los espacios de mayor incertidumbre.
d) Expedientes en los que existan datos que permitan concluir que la salida se produjo exclusivamente por razones diferentes de las contempladas por la ley.
El riesgo jurídico sería mayor si finalmente los tribunales determinan que el requisito de exilio debía interpretarse estrictamente.
e) Expedientes afectados por falsedad, ocultación o fraude imputable al propio interesado.
Constituyen un supuesto jurídicamente diferente y disponen de un régimen específico.
12. Conclusión provisional
La resolución cautelar del Tribunal Supremo conocida el 8 de septiembre de 2026 no anula ni suspende formalmente las nacionalidades españolas adquiridas al amparo de la Ley de Memoria Democrática.
Pero parece prematuro concluir, con carácter categórico, que la controversia abierta no pueda producir en el futuro ninguna consecuencia sobre determinados títulos de adquisición.
Existe una cuestión difícil de ignorar.
Si una persona continúa siendo plenamente española, la limitación indefinida de uno de los derechos políticos inherentes a esa condición —el derecho de sufragio— resultaría difícil de convertir en una situación permanente.
Y si, por el contrario, la razón de aquella limitación consiste en que existen dudas sobre la concurrencia del presupuesto legal que permitió adquirir la nacionalidad, es previsible que en algún momento pueda plantearse la necesidad de determinar la validez del título de adquisición.
Eso no significa que vaya a producirse una revisión general.
Mucho menos que dicha revisión, si llegara a iniciarse, tuviera necesariamente éxito.
El ordenamiento dispone de diferentes mecanismos —revisión de oficio, declaración de lesividad, acciones vinculadas a falsedad, ocultación o fraude y mecanismos propios del Registro Civil—, pero cada uno de ellos responde a presupuestos diferentes, está sometido a garantías específicas y encuentra límites temporales y materiales.
Especial relevancia podrían adquirir la seguridad jurídica, la buena fe, la confianza legítima, el tiempo transcurrido, la conducta concreta del interesado, la naturaleza de la nacionalidad adquirida y el procedimiento mediante el cual se produjo su inscripción.
Por ello, ante cualquier eventual actuación administrativa futura, el análisis deberá realizarse expediente por expediente.
La afirmación técnicamente correcta en este momento no es que las nacionalidades vayan a ser retiradas.
Tampoco parece prudente afirmar que nunca podrán resultar afectadas.
La cuestión permanece jurídicamente abierta.
EBAN Abogados®
Nota técnica elaborada el 8 de septiembre de 2026. Su contenido podrá actualizarse como consecuencia de nuevas resoluciones judiciales o criterios administrativos.
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